根据中央要求和国家相关法律、法规，教育部和一些省市（如上海、江苏、浙江、广州、云南、南京、成都、贵港、泸州等）已相继建立专门的教育评估机构并开展工作。应该说这些教育评估机构的建设及其所开展的教育评估工作已取得了明显的效果，对中国教育事业的发展和各级各类学校教育质量的提高提供了强有力的专业保障。但是在实践中这些教育评估机构及其工作也面临许多困难和尴尬。例如，关于教育评估制度和实施教育评估工作的法律、法规尚不健全，许多规定的原则性强，操作性弱；一些地方的教育行政部门和劳动与社会保障行政部门对“职权法定、依法行政、依法治教”的原则认识不足，对法律作为国家意志缺乏认同，对法律、法规关于建立教育评估制度，开展教育评估工作的规定视而不见，缺乏执行的积极性，长期不作为。本文拟就教育评估制度和教育评估工作的若干问题提出一些思考，供有关部门和研究者参考。

一、教育评估制度是《教育法》明文规定的国家教育基本制度

1995年颁布施行的《中华人民共和国教育法》是中国教育基本法，该法第二十四条明文规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”该规定放在第二章《教育基本制度》中，明确表示无论是教育督导制度还是教育评估制度，都属于国家“教育基本制度”。法律是国家意志的体现。教育行政部门和劳动与社会保障行政部门依法建立教育评估制度是对国家意志的认同，是国家公务员对国家忠诚的表现。

1999年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》明文规定：“建立有教育和社会各界专家参与的咨询、审议、评估等机构”；一些省市政府也据此出台了相关规定。如2003年《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》明文规定：“建立和完善民办教育的社会中介服务体系和社会信用制度，加快培养和发展一批中介机构和协会，开展民办教育咨询、评估、审计、代理服务等，提高社会化组织程度，强化行业自律协调作用。”2004年，《泸州市人民政府贯彻实施〈四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定〉的意见》明文规定：“建立和完善民办教育的社会中介服务体系，加快培育和发展中介机构和协会，开展民办教育咨询、评估和审计。”

这些规定，都是国家为了落实作为国家教育基本法的《中华人民共和国教育法》关于建立教育评估制度的规定而制定的。

二、 “组织或者委托社会中介组织评估民办学校”是教育行政部门和劳动与社会保障行政部门的法定职责、法定权力和法定工作。

2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》第四十条明文规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”2004年，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（国务院第399号令）第三十二条进一步明确规定：“教育行政部门、劳动和社会保障部门应当加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量。”

在这里，无论是全国人大颁布的《民办教育促进法》还是国务院颁发的《民办教育促进法实施条例》，教育评估的组织者和委托者都规定为教育行政部门和劳动与社会保障行政部门。教育评估机构是上属部门的助手和工具，是上述部门与学校之间的中介服务组织。根据“职权法定、依法行政、依法治教”的原则，组织和委托社会中介组织评估民办学校，是教育行政部门和劳动与社会保障部门的法定权力、法定职责和法定工作，是教育行政部门和劳动与社会保障部门不可推诿也不可旁贷的法定责任。

三、教育行政部门对民办学校的年检和评估二者之间是相互配合、相辅相成关系，而不是分离或对立关系。

在2003年9月1日正式施行《中华人民共和国民办教育促进法》之前的2002年10月17日，教育部下发《关于进一步规范民办教育机构办学秩序的通知》（教电[2002]350号），其中第五条，标题就是“进一步落实对民办教育机构的年检和评估”。2004年国务院《民办教育促进法实施条例》施行后，由教育部政策研究与法制建设司和国务院法制办公室教科文卫法制司编写了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例释义》，对该《条例》第三十二条作出如下解释；

“为加强对民办学校的监督，提高监督绩效，本条规定了行政主管部门应当加强日常监督的职责，将一年一度年检的监督方式转变为日常监督，以期督促民办学校规范办学和更好地发展。”

“教育行政部门、劳动和社会保障行政部门对其审批的民办学校，应当依法定期进行评估，如按学期、学年或者二年一次等，根据不同的评估内容和要求，确定评估的间隔期限。评估工作可以由教育行政部门、劳动和社会保障行政部门自行组织有关评估人员对民办学校办学水平和教育质量进行评估，也可以委托符合一定条件的社会中介组织开展评估工作。委托评估要出具委托书，明确委托的权利和义务。被委托的社会中介组织开展的评估，仍为实施委托行为的教育行政部门、劳动和社会保障行政部门实施的评估。”

四、关于社会中介组织的性质、职能以及同政府与社会的关系问题。

在西方资本主义国家，所谓社会中介组织，完全是民间性质的，即所谓非政府组织。它们处在政府和社会之间，其职责是既规范和促进社会秩序和社会进步，又规范和限制政府行为，维护社会权益，而且后者是主要职责。换句话说，西方的社会中介组织，其主要职能是同政府“对着干”，是政府的“敌人”，是一种防止政府滥用公权力胡作非为的社会机制。我国是社会主义国家，这种性质的社会中介组织，至少在目前是不容许也不可能自主生存的。正因为如此，国务院法制办全国普法办公室推荐学习读本《全面推进依法行政实施纲要读本》（法律出版社2004年5月第1版）特别指出：“目前，我国的社会中介组织很大部分带有国家属性，承担许多公共职能。从发展趋势看，社会中介组织会逐步走向社会。但这些中介组织即使社会化和民间化，仍然可能受委托承担公共职能，从而成为依法行政的主体。”

依照目前国家法律法规性文件，我国的中介机构可划分为两个大类：社会中介组织和市场中介组织。社会中介组织（又称为社会中介机构或行政中介组织、行政中介机构），是居于政府和社会之间起中介作用，承担特定社会管理职能的组织。其定位为：政府——社会中介组织——社会。市场中介组织（又称市场中介机构或民事中介组织、民事中介机构），是居于市场（或民事）主体之间起经纪或媒介作用的经济组织或民事组织。市场中介组织所承担的是一种经济职能和民事职能。这与承担社会管理职能的社会中介组织在性质上是很不相同的。

社会中介组织在广义上包括狭义的社会中介组织（行政中介组织）和市场中介组织。市场中介组织中的“经济鉴证类”中介机构应与政府部门脱钩。

2000年5月29日，国务院发出《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》后，不少同志误解为所有社会中介组织都必须与政府部门脱钩。针对这种误解，国务院于同年8月20日又发出《关于进一步明确经济鉴证类社会中介机构清理整顿范围的通知》，明确以下三类中介机构才与政府部门脱钩：“一是以财务会计相关专业知识为基础的行业；二是以房地产、工程技术相关专业知识为基础的行业；三是以法律相关知识为基础的行业。其中，以法律相关知识为基础的行业具体包括：律师、公证、基层法律服务、专利代理、商标代理、版权代理、社会法律咨询服务等。”除此之外的社会中介组织和市场中介组织都不与政府部门脱钩，而由政府部门设立并委托其从事相关中介服务业务。

教育评估机构显然不属于上述范围。我国是社会主义国家，目前实行的是行政主导型而非法律主导型的社会管理体制，作为在政府和社会之间承担社会管理职能的社会中介组织只能由国家举办，目前尚无迹象表明允许民间设立。教育行政部门知道国家此政策就大可不必有什么担心和顾虑，生怕教育评估机构与教育行政部门有什么关系。

五、关于教育评估机构能否走向市场的问题

教育评估机构是一种承担特定社会管理职能的社会中介组织。按照我国目前的法律，这类社会中介组织是不允许走向市场的。评估民办学校必须接受教育行政部门的“组织和委托”（见《民办教育促进法》及其《实施条例》），评估公办学校也必须由政府及其教育主管机关作为主体使其“发挥作用”（见《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》）。教育评估机构自身不能独立行动。

即使是市场中介组织，国家也只规定“经济鉴证类”中介机构与政府脱钩，走向市场。而这类脱钩有一个法律前提，即法律明确规定了这类市场中介组织的社会职能，行政机关的有关行政审批事项，以这类市场中介组织的职能实现为前置条件。如会计师事务所是这一类市场中介组织，若公民或社会组织要登记公司、民办非企业单位，法律规定必须由会计师事务所进行验资和资产评估，否则有关登记机关不能登记。因为有此法律前提，会计师事务所才有“市场”，才有业务。否则，谁去找它们？

人才市场、房地产交易中心、股票交易中心等，是典型的市场中介组织，因为它不属于“经济鉴证类”中介机构，目前国家还不允许其与政府脱钩，只能由政府人事行政部门、房地产行政部门和金融行政部门（央行）设立并委托其承担中介服务，而且照单收费。

教育评估机构在我国现行法律上是不能独立运作的。除了依法接受教育行政部门和劳动与社会保障行政部门“组织和委托”外，无权擅自评估学校。即使今后允许其走向市场，在没有与会计师事务所类似的法律规定前，也是无“市场”可走的。

六、关于教育评估收费问题。

教育评估收费是教育行政部门对专业教育评估心有疑虑的根本原因。因为制止乱收费在人们心目中的影响，人们容易把教育评估收取服务费与教育乱收费联系起来。其实这是一种不了解教育评估收费政策和法规的误解。

既然法律规定教育行政部门和劳动与社会保障行政部门要组织和委托社会中介组织评估民办学校，既然社会中介组织要依法接受“组织和委托”承担评估学校的任务，就必然涉及评估工作所需要的经费问题。

在我国，作为承担特定社会管理职能的社会中介组织，全国所有教育评估机构依法都是由教育行政部门设立的，都是教育行政部门教育管理体系的组成部分。教育部高等教育教学评估中心、教育部学位与研究生教育发展中心、上海市教育评估院、江苏省教育评估院、云南省高等教育评估所，南京市中兴教育评估所、浙江新时代教育评估中心，成都市教育评估事务所，广西贵港市教育评估所等教育评估机构，都是教育行政部门设立的，都有政府拨款，而且都向评估服务对象收取评估服务费。

以四川泸州为例，因为评估工作有法律支持（《民办教育促进法》等），评估收费有法规支持（国家计委《中介服务收费管理暂行办法》），加上教育评估机构的优质服务和谨慎工作，成立三年多来该机构评估了近500余所民办教育机构，不仅没收到任何投诉，而且与绝大多数民办教育机构关系很好。

也需要指出，目前关于教育评估服务收费的法律、法规远未健全，还需要国家有关部门来完善。

七、教育行政部门和劳动与社会保障行政部门应理直气壮为落实《民办教育促进法》及其《实施条例》做好“组织和委托”社会中介组织评估民办学校的工作。

教育行政部门依法建立教育评估机构，依法组织和委托教育评估机构对民办学校开展办学水平评估，是职权法定、依法行政、依法治教的表现，是可钦可佩的。目前全国已建立教育评估机构的地方，教育评估工作多已走上正轨。通过教育评估，普及了《教育法》、《民办教育促进法》及其《实施条例》，普及了一系列规范学校运作的法律、法规，促进了民办教育机构依法办学、规范办学，社会反映良好。民办教育机构绝大多数给予了热情支持和配合，他们也感觉专业机构的评估对他们帮助很大。如四川省泸州市现代教育评估所在该市民办教育领域中的权威性已树立起来，威望越来越高。

但同时，我们也明显感到，贯彻《民办教育促进法》，落实“由社会中介组织评估民办学校办学水平和教学质量”（引自全国人大常委会法制工作委员会《民办教育法促进法释义》）的法律规定，也不是一帆风顺的。已建立教育评估机构的地方，教育行政部门对《教育法》、《民办教育促进法》等有关教育评估的法律、法规态度是鲜明的，给予了专业教育评估工作很大支持。但无庸讳言，一些地方的教育行政部门和劳动与社会保障行政部门在国法面前无动于衷，不理不睬，一些已建立教育评估机构的地方，教育行政部门和劳动与社会保障行政部门的同志在心理上还有些理不直，气不壮，甚至还有较多的疑虑，对依法推进教育评估工作还“犹抱琵琶半遮面”。依法治教、依法行政本来是光明正大的事，是党和国家要求做到的。教育行政部门和劳动与社会保障行政部门的同志，尤其是领导同志应理直气壮地把落实《教育法》、《民办教育促进法》和《民办教育实施条例》关于“组织和委托”教育评估机构评估民办学校的规定作为大事，正式纳入本部门工作计划和工作总结。

教育行政部门也应把落实《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》关于“对高中及其以上学校的办学水平评估要进一步发挥社会中介机构的作用”的规定作为大事，正式纳入本部门工作计划和工作总结。

八、国家教育部应对建立中国社会主义现代教育评估制度承担主要责任

《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等法律、法规，都有关于建立教育评估制度和开展教育评估工作的明确规定，作为这些法律、法规起草单位之一的国家教育部作了大量卓有成效的工作，而且建立了中国高等教育教学评估中心等国家级教育评估专门机构，在全国起了表率、引导作用。笔者作为一个地方教育评估机构的工作人员，表示由衷的敬佩。我非常敬重教育部。

但笔者还认为，教育部单靠表率、引导作用是不够的。因为教育部不是部分高校的教育部，而是中华人民共和国教育部，应对全国落实《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等有关建立教育评估制度和开展教育评估工作的相关规定有所作为，为建立中国社会主义现代教育评估制度作出努力。

例如，教育部对全国各地设立教育评估机构应有要求、有标准、有指导、有管理，对各地教育行政部门“组织和委托”专业教育评估机构（承担社会中介组织职能）评估学校也应有制度要求，有执法检查，有总结评价。对各级教育评估机构的教育评估工作，也应要求各级教育行政部门按分工权限加强监管、指导。笔者从实践中得出一个看法，我国可实行三级教育评估制度，国家级、省级和市州级。跨县开展评估工作的教育评估机构由市（州）教育行政部门设立（或审批）和监管。跨市州的教育评估机构由省（市）教育行政部门设立（或审批）和监督。跨省（市）的教育评估机构由教育部设立（或审批）和监管。

建议教育部自己或商有关部门联合制定《教育评估机构设置标准与监管办法》、《民办学校教育评估实施办法》、《教育评估服务收费管理办法》、《高中以上学校办学水平评估管理办法》和《民办学校日常监督管理办法》。在此之前，允许各地教育行政部门制定暂行办法，开展工作，创造经验。

（作者为四川省泸州市现代教育评估所所长）